【環(huán)球時報-環(huán)球網(wǎng)報道 記者倪浩】中美代表1月27日在世貿(mào)組織總部瑞士日內(nèi)瓦進(jìn)行了一場激烈的論戰(zhàn)。美國常駐世貿(mào)組織副代表帕根當(dāng)天宣稱，美國“已就一場與中國的貿(mào)易官司向世貿(mào)組織提起上訴”。

(資料圖片僅供參考)

這場源起于美國前總統(tǒng)特朗普時期，涉及中國、瑞士、挪威和土耳其的貿(mào)易官司，于去年12月9日被世貿(mào)組織專家組認(rèn)定為美國違反了WTO相關(guān)規(guī)定。根據(jù)報道，美國在敗訴后，立即發(fā)布一則措辭強硬的聲明，拒絕接受世貿(mào)組織的裁定結(jié)果，不打算取消對這些國家加征關(guān)稅。1月27日，帕根還把矛頭指向了世貿(mào)組織，她聲稱“美國不能支持通過這些有根本缺陷和破壞性的報告”。

1月29日，中國法學(xué)會世界貿(mào)易組織法研究會常務(wù)副會長、清華大學(xué)法學(xué)院教授楊國華接受《環(huán)球時報》專訪，就中美之間這場歷時四年多的貿(mào)易官司，指出美國敗訴的根本原因。

美國罕見啟動232條款調(diào)查

一切源起于美國在2017年罕見重啟塵封已久的232條款調(diào)查。2017 年4 月19 日，美國商務(wù)部根據(jù)《1962年貿(mào)易擴展法》第232 條款，就“進(jìn)口鋼鐵對國家安全的影響”發(fā)起調(diào)查。2018 年1 月11 日，美國商務(wù)部向當(dāng)時的美國總統(tǒng)特朗普提交報告，認(rèn)為鋼鐵對美國國家安全至關(guān)重要，美國大量進(jìn)口鋼鐵對美國產(chǎn)業(yè)造成不利影響，嚴(yán)重削弱美國經(jīng)濟。隨后，這一調(diào)查又如法炮制到進(jìn)口鋁產(chǎn)品上。2018年3月8日，美國總統(tǒng)宣布對進(jìn)口鋼鐵和鋁分別加征25%和10%的關(guān)稅，并于當(dāng)月23日開始實施。但之后，美國與歐盟、英國和日本等達(dá)成協(xié)議，這場最初由美國發(fā)起的面向全球的貿(mào)易戰(zhàn)最終引發(fā)了中國、瑞士、挪威和土耳其四國在世貿(mào)組織對美國訴訟。

特朗普政府的做法讓世界嘩然，因為在美國貿(mào)易法中第232條款鮮為人知，并很少依此采取過行動，很多國家認(rèn)為這是貿(mào)易保護(hù)主義行為，歐盟和中國等則明確表示反對。歐盟表示，美國措施并非基于所謂“國家安全”考慮，而是“偽裝的”保障措施。2018年3月26日，中國根據(jù)世貿(mào)組織《保障措施協(xié)定》第12條第3款正式要求與美國磋商，但遭到美國拒絕。當(dāng)年4月5日，中國被迫在世貿(mào)組織正式起訴美國。

2018年11月，世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)召開會議，同意設(shè)立專家組審查美國宣布的鋼鋁關(guān)稅措施，以確認(rèn)該措施是否違反世貿(mào)組織規(guī)則。2022年12月9日，世貿(mào)組織專家組認(rèn)為美國違反了多項世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)定，美國無正當(dāng)理由來實施這一關(guān)稅措施。

但美國不接受敗訴的結(jié)果，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）在去年12月9日發(fā)布的聲明中稱，美國不會把對其基本安全的決策權(quán)讓給世貿(mào)組織專家組，也不打算因為這些爭端而取消232條款關(guān)稅。USTR 認(rèn)為，美國的關(guān)稅措施依據(jù)了關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）第21條的安全例外條款，認(rèn)為美國在國家緊急狀態(tài)下可以征收關(guān)稅。

根據(jù)美媒的報道，1月27日帕根繼續(xù)據(jù)此辯稱，“70多年來，美國的立場一貫是非常明確的，WTO爭端解決機制不能對國家安全問題進(jìn)行審查。”，她強調(diào)，世貿(mào)組織無權(quán)對于其成員應(yīng)對國家安全的能力進(jìn)行預(yù)測。

美國自我認(rèn)定“國家安全”受到威脅

楊國華告訴《環(huán)球時報》記者，具體而言，美國商務(wù)部2017年在232條款的調(diào)查中引用的是GATT第21條下的（b）款規(guī)定中的第三種情形，包括WTO成員方（1）可對原子分裂性物質(zhì)或制造該物質(zhì)之原料實施限制；（2）可對運送武器、彈藥或其他可直接或間接提供作軍事用途之其他物品進(jìn)行限制；（3）在戰(zhàn)爭或其他國際關(guān)系緊張時期（in time of war or other emergency in international relations）所實行之措施。

但在條款的原文中有“（成員方）認(rèn)為必要”（which it considers necessary）文本表述的存在，楊國華表示，很明顯，美國據(jù)此自行判斷已處于“國際關(guān)系緊張時期”，因此可以實施關(guān)稅措施。

楊國華認(rèn)為，“從USTR的聲明以及近期帕根的表態(tài)中可以看出，美國自始至終認(rèn)為，依據(jù)這個條款，任何國家包括世貿(mào)組織都無權(quán)來認(rèn)定美國的國家安全狀態(tài)，這必須由美國自己說了算。”

那么，美國是否可以引用GATT第21條的安全外例條款，它所自我裁定的“國家緊急狀態(tài)”到底成不成立？

美國“強詞奪理”引發(fā)業(yè)界震驚

根據(jù)楊國華的介紹，歷史上，GATT第21條安全例外條款被引用的非常少，一直到2015年備受關(guān)注的俄羅斯過境運輸案引用了該條款。

根據(jù)報道，2014年克里米亞危機之后，俄羅斯宣布禁止烏克蘭通過或利用俄羅斯公路或鐵路將本國產(chǎn)品運往中亞地區(qū)國家。烏克蘭認(rèn)為俄羅斯違反了GATT第5及第10條所保障的過境運輸權(quán)。俄羅斯則援引GATT協(xié)議第21條(b)款第三條規(guī)定，認(rèn)為對烏克蘭運輸限制系在“國際關(guān)系緊張時期”所實施的必要措施，正當(dāng)且合法。烏克蘭在2016年正式向世貿(mào)組織提起訴訟，世貿(mào)組織專家組在2019年4月5日做出裁決，認(rèn)為俄羅斯援引GATT協(xié)定第21條(b)款第三條時，俄烏之間客觀上確實處于“國際關(guān)系緊張時期”，可以決定采取措施以保護(hù)其國家安全利益。

這個裁決首次對GATT第21條的適用作出解釋，限制了WTO成員方對國家安全的任意性擴大解釋，否定GATT第21條為自我審查條款，保留了世貿(mào)組織爭端解決機制對此條款適用審查權(quán)，成員方在引用安全例外條款時應(yīng)該接受世貿(mào)組織的客觀審察。這個裁定結(jié)果獲得了包括歐盟、中國等在內(nèi)WTO成員方的支持和肯定。

楊國華說，“俄烏之間的世貿(mào)組織案件編號為512，而中國與美國的案件號為544，兩個案件時間距離非常近，這意味著俄烏案件對中美之間案件的裁定非常關(guān)鍵。因此，世貿(mào)組織有權(quán)來認(rèn)定美國是否可以引用GATT第21條的安全外例條款，也可以裁定美國所稱的’國家緊急狀態(tài)’到底成不成立。”

果不其然，根據(jù)“德國之聲”的報道，2022年12月9日，世貿(mào)組織專家做出裁定，美國相關(guān)措施與GATT多項條款不符，并且這些相悖之處并不能以GATT第21條安全例外作為合法理由，因為相關(guān)安全例外只適用于戰(zhàn)爭時期或者嚴(yán)重國際緊張關(guān)系的情況，而美國在加征關(guān)稅時并非處于這樣的情況。

四年之后，美國最終未獲世貿(mào)組織支持。楊國華告訴《環(huán)球時報》記者，美國在這一案件中“強詞奪理”引發(fā)了業(yè)界的震驚。而且由于美國的阻撓，世貿(mào)組織上訴機構(gòu)已處于“停擺”狀態(tài)，美國對此心知肚明，卻仍然堅持上訴，是典型的對世貿(mào)組織規(guī)則的濫用。